Центральна Рада та місцеве самоврядування

Початок новітнього періоду історії людства разом з Першою світовою війною і революційними подіями в цілому ряді країн Європи стали визначальними чинниками в подальшому розвитку як світу загалом, так і України зокрема. З того часу й до сьогодення не одне покоління істориків намагається охопити своїм поглядом весь складний і багатовекторний характер явищ епохи. До таких об'єктів дослідження вже давно належить історія Української Революції 1917-1921 рр. та супутні їй події, що мали місце на землях, заселених переважно українським етносом.

Проте, більшості істориків у своїх дослідженнях не вдалося передати всю гаму проблем та особливостей революційного періоду. До таких малодосліджуваних тем належить регіональна політика Центральної Ради, формування її органів влади й зрештою створення концепції функціонування державного механізму, який мав би забезпечити підтримку дій уряду на місцях. Натомість, монографій, присвячених питанню регіональної політики Центральної Ради немає й до нинішнього дня. А в солідних концептуальних працях вказані напрямки діяльності української влади або не досліджуються взагалі, або лише побічно торкаються. Таким чином, слід визначити, по-перше, чи існувала розроблена лідерами Української Центральної Ради програма вибудовування системи вертикалі влади, по-друге, якщо так, то яким чином вона втілювалась у життя.

В умовах розгортання революційних подій, створення Центральної Ради, її легітимізації на всеукраїнському національному конгресі головними завданнями ставали ті, які були пов'язані з формуванням центрального апарату влади й створенням певної формули майбутнього України, яка відповідала б рецепції української політичної еліти й прагненням народних мас. Не дивно, що вже в перші місяці 1917 р. головний теоретик української автономної державності Михайло Грушевський запропонував таку концепцію, опублікувавши цілу низку програмних статей у часописі "Нова Рада". Зважаючи на підтримку Центральної Ради з боку делегатів конгресу і необхідність негайно приступити до державотворчої роботи, лідер УНР визначає головні завдання для такої діяльності й на місцях. У загальних рисах вона мала бути такою: "...Організація українських комітетів по волостях і містах, де їх ще нема, комітетів повітових так само, і об'єднання їх в густу організовану сіть по-губернськи, об'єднану губернськими українськими комітетами. Після переведення сеї роботи повітові й губернські комітети повинні бути вибрані делегатами з місцевих комітетів, від організацій просвітніх, економічних і партійних, які працюють в сім окрузі...". Паралельно із суто українськими органами представницької влади мала творитися мережа територіальних (губернських, повітових) комітетів, до деяких входили б і структури національних меншин. Такі територіальні комітети трактувалися Михайлом Грушевським як паралельні міським і земським самоуправам, щоправда, організованих на нових підставах. А в окремих випадках перші можуть "місцями фактично здаватися зайвими, коли й ті органи міські та земські будуть також об'єднанням різних класових і національних елементів в відповідній пропорції". Як бачимо, чіткого уявлення ні про структуру органів місцевого самоврядування, ні про строки виконання роботи в керівництва Центральної Ради на момент проведення конгресу не існувало. Було лише переконання, що ці адміністрації повинні створюватися на принципі широкого представництва за національною, партійною, професійною ознаками. Відкритим залишалося питання про механізм функціонування усієї державної структури.

Відзначимо, що вже 13 квітня 1917 р. на засіданні Центральної Ради було вирішено надіслати листа у всі губернські міста України з проханням скликати якомога швидше губернські українські з'їзди, щоб, окрім іншого, зорганізувати губернські українські ради. За десять днів з'являється постанова Центральної Ради, яка роз'яснювала функціональне призначення і структурну будову запропонованої системи влади. Вони містили лише п'ять пунктів, позаяк визначали загальні риси конфігурації місцевої адміністрації: 1) для оборони національно-політичних прав українського народу й упровадження в життя постанов щодо того національних з'їздів і Центральної ради засновуються губернські, повітові й міські українські ради; 2) повітові українські ради складаються з представників: волосних комітетів - по 2 особи, партій та політичних організацій, які працюють у повіті - 4, від просвітних, економічних та професійних повітових організацій - по 2; разом - 70-80 осіб; 3) губернські ради складаються: від кожної повітової ради - по 4, від партій і політичних організацій, які працюють у губернії - по 4, від губерніальних просвітніх, економічних і професійних організацій - по 2; разом 70-80 осіб; 4) великі міста прирівнюються до повітів і мають свої ради з 80 членів, половину яких надсилають партії і політичні організації, а другу половину - економічні, просвітні та професійні організації; 5) українські губернські, повітові і міські ради для розв'язання поточних справ обирають комітети, кількість членів яких установлюють самі ради. Таким чином, ці ради планувалося утворити як розгалужену мережу в усіх губерніях України. Але про якісь політичні функції не йшлося. Можливо, на початковому етапі вони повинні були виконувати роль не владних організацій, а тільки національно- культурницьких. Більшої ясності, очевидно, вніс статут про губернські повітові та волосні українські ради, який обговорювався і був прийнятий 28 квітня 1917 р. на засіданні комітету Центральної Ради. Але сам документ автору відшукати не вдалося.

Те, що формування регіональної політики Центральної Ради не допускалося в спілці з іншими організаціями, підтверджується наступними документами та висловлюваннями лідерів Української Революції, які припали на червень 1917 р. У Декларації Генерального Секретаріату від 27 червня 1917 р. йдеться про незавершення "процесу перетворення моральної влади в публічно-правову, правомочну, з усіма властивими їй функціями і апаратами". Серед однієї з найнагальніших справ називається пристосування всього адміністративного механізму до потреб організованої, усвідомленої демократії і підготовка за допомогою цього самого апарату до наступного щабля - організації єдиної мережі "...Крайової автономної влади в порозумінні з демократіями інших національностей на Україні. Вся організація влади може стати в органічний зв'язок з Центральною Радою тільки тоді, коли демократія, яка утворює ці органи, стоїть також в тісному зв'язку з Центральною Радою". Вже 30 червня 1917 р. під час переговорів з делегацією Тимчасового Уряду в Києві Володимир Винниченко йде далі у своїх міркуваннях і заявляє, що ми вже стоїмо перед фактом переходу до нас державної влади. Не дивно, що до того часу, коли Центральної Рада сама не отримала всіх атрибутів повноцінної загальнокрайової влади, вона не йшла далі простого обговорення ситуації на місцях і пошуку партнера для найбільш раціонального використання моменту.

Ситуація ускладнювалася тим, що в умовах революції влада на місцях перебувала в рухливому, перехідному стані. За неї боролися різноманітні організації та заклади: громадські комітети, комісари Тимчасового Уряду, міські думи, земські управи та інші. У результаті в одних губерніях було повне безвладдя, в інших - багатовладдя. Українська дослідниця Тетяна Бевз уважає, що причиною затягування і нерозв’язаності проблеми "українських рад" стали міжпартійні розбіжності, а значить, до середини осені 1917-го Центральній Раді не вдалося створити розгалужену мережу власних державних структур. Погоджуючись з таким висновком, разом з тим не можна, на нашу думку, закидати київській владі, що вона повністю ігнорувала це питання. Час від часу український уряд виносив на обговорення проблему, озвучуючи свою позицію. Так, у своїй відозві від 27 липня 1917 р. Генеральний Секретаріат знову наголошує на необхідності заміни старого цензового ладу новими народними установами, які були б органами справжнього народоправства. А вибори до них мають відбутися по всій Україні з метою перебрання волосними та повітовими народними радами функцій і майна земств. Помітно, що залишилася незмінною з квітня концепція формування вертикалі влади, щоправда, без чіткої конкретизації функціонування усього механізму.

Така невизначеність і поверховість у розробці регіональної адміністрації спостерігалися й надалі. У великій за обсягом і доволі грунтовній Декларації Генерального Секретаріату від 29 вересня 1917 р. йшлося про нагальні напрями майбутньої діяльності уряду, такі, як освіта, військова політика, економічний блок та інші, але про організацію місцевої влади не було сказано ні в контексті пріоритетних завдань, ні другорядних. Пояснення цьому, на нашу думку, може бути наступним - Центральна Рада ще не відчувала себе повністю публічно-правовою владою по всій Україні. Це особливо помітно на фоні дій української влади після падіння Тимчасового Уряду, коли було вжито низку заходів, спрямованих на підпорядкування собі наявних державних структур і створених під егідою Центральної Ради нових, як наприклад, революційні комітети для охорони революції в Україні. Майже одразу після петроградських подій на закритому засіданні комітету УЦР приймається постанова, що на всій території України комітет має розпоряджатися всіма силами революційної демократії і йому підпорядковуються в порядку охорони революції всі органи влади означеної території. А сам комітет є відповідальним тільки перед Центральною Ради.

Протягом наступних тижнів з'являється чи не більше постанов Генерального Секретаріату із зазначеного питання, аніж за всі попередні місяці. Вже з листопада уряд ухвалив доручити генеральному секретарю внутрішніх справ звернутися з поясненням, що органами влади на місцях є комісари й місцеве самоврядування, котрі працюють під керівництвом Генерального Секретаріату. І якщо формально генеральне секретарство внутрішніх справ опікувалося органами місцевого самоврядування із серпня 1917 р., то реально це розпочалося саме з даного доручення. У середині листопада 1917 р. Володимир Винниченко ще раз зауважує, що губернські, повітові комісари та їхні помічники є органами влади Генерального Секретаріату, і відповідно тільки уряд мав право відхиляти й призначати на посади комісарів та їхніх помічників. А сам прем'єр цього разу на засіданні Малої Ради, звітуючи про діяльність окремих генеральних секретарів, визначив головними напрямами роботи секретарства внутрішніх справ, окрім іншого, поширення місцевого самоврядування.

Значно більша актуалізація уваги Києва до регіональних адміністрацій спостерігалася і на правовому рівні. Після проголошення Української Народної Республіки центральна влада приступила до розробки закону про урядування в губерніях і повітах. Відомо, що такий проект було підготовлено до 12 грудня 1917 р., проте не знаходимо відомостей, чи його було прийнято хоча б згодом. Поряд з цим, окремим законом від 19 грудня 1917 р. Центральна Рада вдається до зміни назв земських інституцій: губернскоє зємскоє собраніє стає губерніальною народною радою, а губєрнская зємская управа - губерніальною народною управою. Відповідно цей принцип застосовувався і до повітових земств. Зрештою, не зрозуміло якими мали бути їхні функції, адже на той час у всіх губерніях уже існували українські губернські ради, створені ще до падіння Тимчасового Уряду. Жодних роз'яснень щодо цього в документах не містилося. У цілому до кінця 1917 р. на 8-ми сесіях Центральної Ради і засіданнях Генерального Секретаріату жодного разу не ставилося питання про комплексні заходи щодо організації місцевої влади. Процес якщо й не був залишений напризволяще, то у всякому разі розвивався без належної регламентації, підтримки та контролю з боку центру. Недаремно військовий комісар Центральної Ради в Одесі полковник Володимир Поплавко, доповідаючи в кінці року про становище в місті й регіоні, зауважує, що праця всіх державних інституцій на місцях утруднюється дуже слабким зв'язком з Києвом, з якого часто не надходить жодних директив.

З початком 1918-го робота з відлагодження системи місцевої влади після невеликої перерви тривала. На цей раз Рада Народних Міністрів підготувала більш деталізований проект наказу про утворення губернської і повітової влади, датований 15 лютого. У ньому визначалися функції губерніальних і повітових комендантів, губерніальних і повітових комісарів. Свій розвиток над проектом залишила складна військово-політична ситуація в УНР, що позначилося в переплетенні суто військових з цивільними зобов'язаннями, які покладалися відповідно на комендантів і комісарів. При цьому зазначалося, що влада комендантів є тимчасовою, вочевидь, до закінчення воєнних дій, а губерніальний комендант підпорядковується безпосередньо військовому міністру. Обов'язок такого коменданту - допомагати губерніальному комісарові "у тому випадку, коли той звернеться за такою допомогою, не чекаючи кожного разу вказівок військового міністра". В окремих випадках, коли загроза громадському спокою вимагатиме негайних дій, місцеві коменданти отримували право втручатися і в цивільні справи, повідомляючи міську владу. Зокрема, губерніальний комендант за згодою з губерніальним комісаром міг утворювати військовий революційний суд для розгляду грабежів, вбивств, інших насильств. Прикметно, що функції й обов'язки місцевих комісарів, як представників цивільної влади були повністю проігноровані в документі.

Процес перманентного державотворення у регіонах далі тривав уже навесні 1918-го у зв'язку із скасуванням законом про адміністративно-територіальний поділ України від 6 березня поділу на губернії. Передбачалося параграфом 5 закону доручити Раді народних міністрів якнайшвидше розробити окремий законопроект про організацію місцевого самоврядування й адміністративної, судової і військової влади. Наступним параграфом стверджувалося, що колишні губернські й повітові установи будуть скасовані одразу після сформування нових структур. Проте, документальна база не дає можливості перевірити, чи встигла Центральна Рада втілити ці нововведення в життя, а якщо встигла, то коли і в якій формі, з якими функціями тощо. Принаймні можна припустити, що цього не сталося, адже 17 квітня 1918 р. Рада Народних Міністрів затверджує проект кошторису на утримання губернських і повітових комісарів, тобто старого механізму реалізації владних функцій. Тим часом основні владні повноваження на місцях продовжували виконувати, крім губернських і повітових комісарів, також міські, повітові, волосні та сільські управи, які, судячи з циркуляра Міністерства внутрішніх справ УНР, перебували в занедбаному стані й не були здатні до скрупульозної щоденної роботи. Протягом весни 1918 р. департамент місцевого самоврядування Міністерства внутрішніх справ отримував багато відомостей про надто скрутне фінансове становище місцевих органів самоврядування, а тому їхня культурно-господарська та організаційна робота майже не проводилась, а в деяких місцях і зовсім припинилася. За часів Центральної Ради спеціальної інституції для кредитування цих органів не було, тому для їхньої підтримки МВС розробило проект закону для видачі позик органам земського й міського самоврядування. Але суттєво вплинути на ситуацію це не могло. У провінції влада й надалі була надто слабкою або не було взагалі ніякої.

Отже, враховуючи вищесказане, можна дійти наступних висновків. Лідери Центральної Ради із самого початку усвідомлювали необхідність створення власної мережі органів влади на місцях, але через складний і тривалий процес перетворення в публічно-правовий інструментарій реалізації державницьких прагнень українського народу до реалізації цих ідей приступили лише після падіння Тимчасового Уряду. Чіткої та зрозумілої вертикалі влади теоретикам Української Держави створити так і не вдалося. Через це впродовж майже всього періоду існування Центральної Ради паралельно діяли різноманітні адміністративні органи - комісаріати, комендатури, управи, земства та інші, у тому числі й ті, що збереглися з царських часів. А відсутність належної кількості кадрів і фінансування паралізовувало функціонування тих владних структур, які вдалося створити. Загалом пропонована тема вимагає подальшого вивчення, особливо щодо ситуації в окремих регіонах УНР.

 

© Тарас ВІНЦКОВСЬКИЙ